Der Befreiungsschlag
Ein Vorschlag des R21-Expertenrates für „Energie- und Klimapolitik“
Der Text wurde erstmals am 14. Januar 2025 in der Printausgabe der FAZ veröffentlicht. © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv. Sie finden den Text als PDF-Dokument hier.
Deutschland ist weit davon entfernt, eine rationale Antwort auf die Herausforderung des Klimawandels zu geben. Eine solche Antwort müsste dazu beitragen, die Erderwärmung zu stoppen, ohne den Wohlstand und die soziale Sicherheit der deutschen Bevölkerung zu beschädigen. Paradoxerweise geschieht derzeit genau das Gegenteil. Die deutsche Klimapolitik reguliert Sektoren, die dem EU-weiten Emissionshandels-System ETS unterliegen, und bleibt damit klimapolitisch weitgehend wirkungslos. Die nationalen Sondermaßnahmen wie die staatliche Förderung erneuerbarer Energien oder die Dekarbonisierung der Stahlindustrie verlagern lediglich Emissionen in andere europäische Länder und reduzieren damit keine europäischen CO2-Emissionen. Gleichzeitig richtet die planwirtschaftliche, kleinteilige Regulierung großen Schaden in Wirtschaft und Gesellschaft an. Eine international wettbewerbsfähige Industrie ist die Basis des deutschen Wohlfahrtsstaates. Nicht zuletzt die Klima- und Energiepolitik der vergangenen 20 Jahre hat diese Basis ins Wanken gebracht. Bislang gehen weltweit Wohlstand und Energieeinsatz Hand in Hand. So können sogar hochwertige Dienstleistungen – etwa im Bereich der KI – erhebliche Energiemengen erfordern. Das Energiesystem bleibt damit auch bei sich wandelnden Wirtschaftsstrukturen ein wichtiger Standortfaktor.
Der R21 Expertenrat fordert deshalb eine grundlegende Neuausrichtung der Klima- und Energiepolitik, die die Klimaziele und ihre Realisierung kurz- und mittelfristig vollständig auf die EU verlagert und langfristig zu einer globalen Angelegenheit macht. Im Zentrum steht dabei ein umfassendes europäisches ETS, das den Nukleus für ein globales ETS bilden kann. Die Neuausrichtung der deutschen Energiewirtschaft muss sich an der Sicherheit der Energieversorgung und ihrer Wirtschaftlichkeit orientieren. Diese Klima- und Energiepolitik würde die europäischen Klimaziele sicher und kosteneffizient erreichen, Deutschland von enormen bürokratischen Lasten und Kosten befreien und zugleich für eine wieder sichere Energieversorgung zu wettbewerbsfähigen Preisen sorgen. Die einzelnen Komponenten dieses Befreiungsschlages werden im Folgenden näher erklärt.
Die Rolle des Emissionshandels
In der ökonomischen Wissenschaft besteht ein breiter Konsens darüber, dass der Emissionshandel der Königsweg ist, um CO2-Emissionen zu reduzieren und dabei die Kosten und Lasten für die Bürger zu minimieren. Das seit 2005 in Europa installierte EU ETS hat eindrucksvoll bewiesen, dass dies nicht nur eine theoretisch begründete Hoffnung ist, sondern auch empirisch der Realität entspricht. Das EU ETS hat seine Emissionsziele für 2030 bereits 2020 erreicht und das zu Kosten zwischen 5 und 90 Euro pro Tonne CO2. Damit ist es weltweit das mit Abstand erfolgreichste Klimaschutzinstrument. Ein Emissionshandelssystem besteht aus zwei Teilen: zum einen aus der politischen Festlegung der Emissionsmenge, die im ETS-Sektor noch erlaubt ist (und jährlich sinkt). Nur für diese Menge werden Emissionsberechtigungen ausgegeben, so dass diese Menge nicht überschritten werden kann. Der zweite Teil ist der Handel mit diesen Emissionsberechtigungen. Der so entstehende Markt für CO2-Emissionen sorgt einerseits für einen einheitlichen CO2-Preis und andererseits für eine kostenminimale Allokation der europäischen Vermeidungsmaßnahmen.
Das Prinzip des internationalen Emissionshandels macht nationale Regulierungen überflüssig bis kontraproduktiv. Nationale Sonderleistungen reduzieren zwar die nationalen Emissionen, nicht aber die Anzahl der in Europa vorhandenen Emissionsberechtigungen. Länder, die solche Maßnahmen ergreifen, verhindern die kostenminimale Allokation der CO2-Vermeidung. Sie verlagern die CO2-Vermeidung aus anderen Ländern in ihr eigenes Land und führen die Vermeidung dort zu höheren Kosten durch, als sie ohne die Sondermaßnahmen im Ausland angefallen wären.
Derzeit sind etwa 46 Prozent der EU-Emissionen vom ETS erfasst. Mit dem Energiesektor ist der Sektor durch das ETS erfasst, der im Zentrum der nationalen deutschen Klimapolitik steht. Alle Maßnahmen, die Deutschland in diesem Sektor ergreift, erzeugen daher nur Lasten, aber keine Erträge. Ab voraussichtlich 2027 soll in Europa ein zweites ETS für die Sektoren Wärme und Verkehr eingeführt werden (EU ETS 2). Der Expertenrat würde es vorziehen, wenn die genannten Sektoren stattdessen in das bestehende ETS integriert würden. Rickels et al. 2024 zeigen, dass das ETS 2 nur etwa 25 Prozent der Effizienzgewinne erreicht, die mit einem einheitlichen ETS, wie ihn der Rat vorschlägt, erreicht werden könnten. Dennoch werden mit der Einführung des EU ETS 2 76 Prozent der europäischen CO2-Emissionen durch die beiden Handelssysteme mengenmäßig begrenzt und bepreist. Zwar ist bis 2030 das ETS 2 noch kein eigenständiges Instrument der EU Klimapolitik, weil bis dahin die Nationalstaaten weiterhin auf die in der EU-Lastenverteilungsverordnung festgelegten Sektorenziele verpflichtet sind. Aber spätestens 2030 steht die endgültige Ausgestaltung des ETS 2 als zweite Säule der EU-Klimapolitik an. Spätestens dann werden nationale Maßnahmen auch im Verkehrs- und Wärmesektor überflüssig bzw. kontraproduktiv.
Der Verzicht auf nationale Klimaziele und planwirtschaftliche Regulierung
Dass der EU-Emissionshandel nationale Klimapolitik überflüssig oder kontraproduktiv macht, ist bislang weder im politischen noch im gesellschaftlichen Bewusstsein angekommen. Stattdessen halten fast alle Akteure weiter an dem Ziel fest, Deutschland bis 2045 mit dutzenden kleinteiligen Einzelmaßnahmen klimaneutral zu machen. Die dazu notwendigen nationalen Allein-gänge werden mit aller Macht vorangetrieben. Der BDI hat kürzlich eine Studie vorgelegt, in der Investitionskosten von 1,4 Billionen Euro für die Erreichung der Klimaziele errechnet wurden. Die Zusatzkosten für den Betrieb des neuen Kapitalstocks sind darin nicht enthalten. Allein für den Betrieb der Erneuerbaren Energien belaufen sich die Zusatzkosten (im Vergleich zu einem Verzicht auf Erneuerbare Energien) ohne Netzkosten bis 2025 auf mindestens 500 Milliarden Euro. McKinsey schätzt die Gesamtkosten der Energiewende auf 6 Billionen Euro. Viele Politiker trösten sich damit, dass es einen Energiewende-Boom geben wird, der uns Wirtschafts-wachstum und Wohlstand zurückbringt. Doch das ist eine Illusion. Die Energiewende bedeutet vor allem, dass wir unseren fossilen und atomaren Kapitalstock in sehr kurzer Zeit abreißen und versuchen, ihn durch einen neuen zu ersetzen, der ausschließlich auf erneuerbare Energien setzt. Ob dies gelingt, ist höchst ungewiss. Sicher ist dagegen, dass der Austausch des Kapitalstocks nicht zu einer höheren Wohlfahrt führen kann. Wirtschaftliches Wachstum und daraus resultierender Wohlstand setzen voraus, dass eine Ökonomie mehr oder bessere Waren und Dienstleis-tungen produziert. Der Austausch des Kapitalstocks hat aber zur Folge, dass danach bestenfalls genauso viel Energie zur Verfügung steht und eingesetzt werden kann wie zuvor. Wahrscheinlich wird das neue Energiesystem deutlich weniger Versorgungssicherheit bieten als das alte und erheblich teurer Strom produzieren. Deutschland hatte einmal eines der besten Energiesys-teme der Welt. Das tauschen wir gegen ein vermutlich deutlich schlechteres ein. Davon wird man nicht wohlhabender. Im Gegenteil! Die dafür notwendigen Billionen stehen für andere, produktive Investitionen nicht zur Verfügung. Das wird die Versorgung mit Gütern verschlechtern. Wir werden ärmer und nicht reicher.
Die Energiewende führt zudem zu erheblichen sozialen Kosten durch den Landschaftsverbrauch der Wind- und zunehmend auch der Solarenergie. Im Gegenzug unterbleiben dringend notwendige Investitionen, weil sie wegen des Ressourcenhungers der Energiewende nicht mehr finanzierbar sind. Dabei geht es nicht nur um die offensichtlich marode Infrastruktur. Das Bildungssystem, von der Kita bis zur Universität, ist chronisch unterfinanziert, dem Gesundheitswesen fehlen dringend benötigte Strukturreformen, die Geld kosten, die Landesverteidigung ist in ei-nem desolaten Zustand, das Rentensystem steht vor extremen Herausforderungen und der Bausektor kann die benötigten Wohnungen nicht erstellen.
Der Verzicht auf nationale Klimaziele und auf planwirtschaftliche Regulierung durch die EU würde für all diese Probleme Mittel und Kräfte freisetzen. Bauen würde deutlich günstiger, Mobilität und Heizen ebenso. Klimapolitik bedeutet in Deutschland und der EU vor allem Regulierung und Regulierung bedeutet lähmende Bürokratie. Der vom Expertenrat vorgeschlagene Befreiungsschlag wäre geeignet, uns auch davon zu befreien. Und zwar ohne Abstriche beim Klimaschutz. Der ist durch den umfassenden europäischen Emissionshandel garantiert und erfolgt zu minimalen Lasten. Natürlich müsste von den privaten Akteuren immer dann ein CO2-Preis gezahlt werden, wenn produziert oder konsumiert und dabei CO2 emittiert wird. Aber die dadurch entstehenden Lasten wären um ein Vielfaches geringer als die, die uns die nationale Klimapolitik aufbürdet. Das zeigt ein Vergleich der aktuellen CO2-Vermeidungskosten. Im EU ETS liegen die aktuell bei rund 60-80 Euro pro Tonne. Diesen Wert erreicht keine einzige Klimaschutzmaßnahme der Regierung. Eine Tonne CO2 durch ein Elektroauto einzusparen kostet einen vierstelligen Betrag, bei der Wärmepumpe liegen wir bei 500 bis 1.200 Euro pro Tonne. Wind- und Solaranlagen produzieren günstig Strom, wenn der Wind weht oder die Sonne scheint. Aber nur dann, wenn man die enormen Systemintegrationskosten, die die Erneuerbaren erzeugen, „übersieht“. Der Befreiungsschlag würde zu einer erheblichen Nettoentlastung der Menschen in Deutschland führen.
Die Rolle des Energiesystems
Angenommen, der Befreiungsschlag gelingt. Wie sollten wir dann in Deutschland Strom erzeugen? Die wichtigste Veränderung gegenüber dem Status quo wäre, dass bei der Konstruktion des Energiesystems die Frage der CO2-Emissionen nur noch indirekt eine Rolle spielen würde. So wäre die Festlegung, dass mindestens 80 Prozent des Stroms aus erneuerbaren Energien stammen muss, überflüssig, denn die Einhaltung der europäischen Klimaziele wäre über ein umfassendes EU ETS gesichert. Die indirekte Wirkung der Klimapolitik besteht darin, dass die Verbrennung fossiler Brennstoffe teurer würde. Darauf müsste die Gestaltung des zukünftigen Energiesystems Rücksicht nehmen. Es lohnt sich also, über Technologien nachzudenken, die ohne sie auskommen. Seit kurzem gibt es eine internationale Energiestudie, die alle CO2-armen Energieformen zulässt und den deutschen Randbedingungen (mittlere Eignung für Sonnen- und Windenergie, hohe Bevölkerungsdichte, hoher Bedarf an gesicherter CO2-armer Leistung für die Industrie) Rechnung trägt. Die Studie von WePlanet zeigt, dass ein gemischtes System aus Erneuerbaren und Kernenergie mit hohem Kernenergieanteil einem 100% auf Erneuerbaren ba-sierenden System hoch überlegen wäre. Auch fossiler Brennstoffe können weiter genutzt wer-den, sofern die dabei entstehenden CO2-Mengen abgefangen werden (CCS).
Inzwischen mehren sich die Erkenntnisse darüber, dass der deutsche Atomausstieg kontraproduktiv war: Jan Emblemsvåg von der Norwegischen Universität für Wissenschaft und Techno-logie in Trondheim hat in der angesehenen Fachzeitschrift „International Journal of Sustainable Energy“ folgendes Ergebnis publiziert: Wäre Deutschland 2002 bei der Kernenergie geblieben, hätte es 600 Milliarden € gespart und hätte ähnlich viel CO₂-freien Strom produziert wie mit all seinen erneuerbaren Energien.
Das grüne Narrativ, nach dem der gleichzeitige Ausstieg aus der Atomenergie und den fossilen Brennstoffen alternativlos sei, hat in seiner Rigorosität eine rationale Diskussion über das Ener-giesystem in Deutschland unmöglich gemacht. Diese Blockade muss gelöst werden. Es muss möglich sein, ohne Vorbedingung darüber zu diskutieren, welche Technologien unter den Bedingungen des Befreiungsschlages für die Energieversorgung in Frage kommen. Um diese neue Offenheit zu erreichen, dürfte es hilfreich sein, einige Barrieren aus dem Weg zu räumen, die die Politik errichtet hat. Beispielhaft sei die Frage des Atommüll-Endlagers genannt.
Die Endlagersuche, deren Prozedur mit dem Standortauswahlgesetz von 2017 festgelegt wurde, wäre von einem Wiedereinstieg in die Kernenergienutzung nur insofern berührt, als man sich dann ab den 2040er Jahren auf umfangreiche neue endlagerpflichtige Mengen von nuklearen Abfällen einrichten müsste. Es müsste also die Konzeption des zu planenden deutschen Endla-gers auf das größere Abfallvolumen eingestellt werden. An den prinzipiellen Herausforderun-gen der Endlagersuche ändert sich jedoch nichts, weil die Notwendigkeit eines Endlagers ohne-hin besteht. Dass die Standortsuche in westlichen Demokratien erfolgreich sein kann, zeigen Finnland, Schweden, die Schweiz und Frankreich. In Finnland ist das Tiefenlager Onkalo fer-tiggestellt und befindet sich aktuell im Probebetrieb.
Dass Deutschland bei der Endlagersuche zurückgeblieben ist, liegt vor allem an der politischen Instrumentalisierung des Problems in der Großkontroverse um die Kernenergienutzung. Es war leider lange Zeit politische Praxis der atomkritischen Parteien, eine konstruktive Mitarbeit bei der Endlagersuche an einen Atomausstiegsbeschluss zu knüpfen. Dieses Junktim („Erfolgreiche Endlagersuche nur bei Atomausstieg“) ist zwar in keinem Gesetz enthalten, wird aber auch in heutigen Debatten um einen Wiedereinstieg von Grünen, SPD und grün geführten Fachbehör-den immer wieder ins Spiel gebracht. Es müsste Klarheit darüber geschaffen werden, dass ein Wiedereinstieg in die Kernenergienutzung keinesfalls eine Gefährdung der Standortsuche für ein deutsches Tiefenlager bedeutet.
Für einen Übergangszeitraum, bis eine ausreichende Kapazität an Kernkraftwerken geschaffen ist, sollten Gaskraftwerke, verbunden mit der CO2-Abscheidung, die Grundlast absichern. Gas wird auch in der Wärmeerzeugung älterer Gebäude noch für Jahrzehnte eine Rolle spielen müs-sen. Daher wäre es ein schwerer Fehler, das bestehende Gasnetz, das einen Wert von mehreren hundert Milliarden Euro darstellt, ohne Not abzureißen. Die entsprechenden Pläne der Bundes-netzagentur dürfen deshalb auf keinen Fall umgesetzt werden.
Europapolitik und die globale Perspektive
Eine Kehrtwende in der Klimapolitik, die dem Emissionshandel umfassende Kompetenzen zu-weist und nationale Alleingänge und kleinteilige Regulierungen radikal abbaut, müsste sowohl in den Nationalstaaten als auch in der EU durchgesetzt werden. Insbesondere in der EU dürften dabei nationale Interessen eine große Rolle spielen. Ohne einen europäischen Lastenausgleich und ein gewisses Maß an Umverteilung zugunsten der ärmeren EU-Staaten wird es nicht gehen. Allerdings stehen dem enorme Effizienzgewinne entgegen, die auch in diesen ärmeren Ländern Wirkung entfalten. Entscheidend für den Erfolg einer solchen Politik dürfte aber vor allem die globale Perspektive sein. Wenn die EU es schafft, ihre sehr ambitionierten Klimaziele mit einem System zu realisieren, das ökonomisch Effizienz mit starker Deregulierung und Entbürokratisie-rung verbindet, ohne dabei den Wohlstand der europäischen Länder zu gefährden, würde die EU zu einem klimapolitischen Erfolgsmodell, das anderen Ländern tatsächlich als Vorbild die-nen könnte. Wenn die EU außerdem zu einer reziproken Außenpolitik übergeht und bei Klima-verhandlungen klarstellt, dass ihre eigenen Anstrengungen unter dem Vorbehalt stehen, dass andere Regionen sich anschließen, dann könnten die Bedingungen für die Schaffung eines glo-balen ETS gegeben sein. Diese Aussicht wäre zugleich eine Aussicht darauf, das Klimaproblem tatsächlich zu lösen.
Fazit
Es ist höchste Zeit, die deutsche und europäische Klimapolitik auf den hier beschriebenen Pfad umzusteuern: Subventionen für den Ausbau erneuerbarer Energien und keineswegs CO2-freier Technologien wie E-Autos sollten so schnell wie rechtlich möglich eingestellt und dafür der Emissionshandel als alleiniges Instrument des Klimaschutzes eingerichtet werden. Wir brauchen zudem eine vorbehaltlose Diskussion über unser Energiesystem, die auch das Potenzial der Kernenergie zur Erzeugung CO2-freien Stroms anerkennt. Nur durch einen mutigen Befreiungsschlag kann ein weiterer Niedergang der deutschen Wirtschaft gestoppt und der Wohlstand des Landes gesichert werden. Die EU würde durch einen solche Politikwechsel zu einem globalen Vorreiter einer rationalen Klimapolitik. Ein solcher wird bis heute in der geopolitischen Landschaft schmerzlich vermisst.
Mitglieder des R21-Expertenrates:
Prof. Dr. Friedrich Breyer, Universität Konstanz
Reinhold von Eben-Worlée, Unternehmer Hamburg
Prof. Dr. Manuel Frondel, Ruhr Universität Bochum, RWI
Dr. Nils Hesse, Die Dezentrale, R21
Prof. Dr. Stefan Kooths, Kiel Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel)
Natalie Mekelburger, R21, CEO Coroplast Gruppe
Prof. Dr. Joachim Weimann, Universität Magdeburg (Vorsitzender)
PD Dr. Anna Veronika Wendland, Herder-Institut
Martin Wiesmann, R21, Berlin Global Advisors
