Klimaplanwirtschaft oder Klimamarktwirtschaft?

Warum wir uns entscheiden sollten

Als der Klimawandel noch nicht auf der politischen Agenda stand und Deutschland noch ein geteiltes Land war, waren in der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft nicht nur die Regale voller als im sozialistischen Osten, sondern auch die Umwelt sauberer. Im wiedervereinigten Deutschland ist Klimaschutz ein wichtiges Thema. Die deutsche Klimapolitik folgt nach wie vor der Logik der Sozialen Marktwirtschaft und der Logik der dirigistischen Planwirtschaft, nur nicht mehr in zwei durch eine Mauer getrennten Ländern, sondern parallel und überlagert.

Die Logik der Sozialen Marktwirtschaft und der europäischen und globalen Kooperation wird dabei öffentlich kaum wahrgenommen und wirkt erfolgreich im Verborgenen. Seit 2005 bepreist das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) Treibhausgas-Emissionen der europäischen Energiewirtschaft und Industrie ebenso wie seit 2012 des innereuropäischen Luftverkehrs. Das ETS erreicht eine politisch festgelegte, jährlich sinkende Emissionsobergrenze (CAP oder Mengendeckel) effektiv. Wer Treibhausgase ausstoßen will, muss eine entsprechende Menge an Emissionszertifikaten vorhalten. Nicht genutzte Emissionsrechte können frei gehandelt werden, so dass sich ein Preis für den Ausstoß von Treibhausgasen bildet. Durch die unsichtbare Hand der Preissignale sorgt der Emissionshandel dafür, dass Emissionen dort eingespart werden, wo dies zu den geringsten Kosten effizient möglich ist. Effektiver und effizienter als mit dem Emissionshandel lässt sich Klimaschutz nicht erreichen.

Die Logik der dirigistischen Planwirtschaft ist mit ihrer sichtbaren Hand der Verbote, Technologievorgaben, Sektorzielen, Taxonomien, Quoten, Berichtspflichten, Subventionen und Grenzwerten dafür umso präsenter, dabei allerdings weder effizient noch effektiv. Diese Instrumente kosten viel und bringen wenig. Symbolische, kleinteilige und nahezu wirkungslose Forderungen wie ein 9-Euro Ticket oder ein Tempolimit auf deutschen Autobahnen stehen in merkwürdigem Kontrast zum drohenden Weltuntergang, den Klimaaktivisten noch abwenden wollen. Während sich die letzte Generation in Deutschland auf die Straßen klebt, erreichten die weltweiten CO2-Emissionen 2022 ein neues Rekordhoch. Selbst wenn alle Länder ihre überwiegend unverbindlichen Ziele aus dem Pariser Abkommen erreichen würden (was sie nicht tun), wäre die Welt eher auf einem 2,5-Grad-Pfad als auf dem 1,5-Grad-Pfad.^[1] Deutschland wird mit seiner derzeitigen klimapolitischen Strategie daran nichts ändern – unabhängig davon, wie weit es davonreitet.

Warum wir nur das Gewicht auf dem Wasserbett verlagern

Die Vielzahl unterschiedlicher Instrumente führt zu widersprüchlichen Signalen und Anreizen, zu großer Verunsicherung bei (potentiellen) Investoren und zu einem unüberschaubaren Berg von Vorschriften. Nicht nur in Deutschland, sondern weltweit fehlt ein konsistenter, anreizkompatibler klimapolitischer Ansatz.

Wie inkompatibel marktwirtschaftliche und planwirtschaftliche Politikansätze sind, zeigt sich am nebeneinander des Erneuerbaren-Energien-Gesetzes (EEG) und dem EU-ETS. Wind- und Solarenergie werden in Deutschland mit massiven Subventionen ausgebaut, während in Deutschland eingesparte Emissionsrechte anderswo in der EU eingelöst werden. Für den Klimaschutz ist damit nichts gewonnen. Ähnliche sogenannte „Wasserbetteffekte“, die in Deutschland eingesparte CO2-Emissionen in anderen Teilen der Welt steigen lassen, entstehen etwa,

• wenn wir weniger Rohöl nachfragen, der Ölpreis sinkt und der Rest der Welt mehr Öl nachfragt,
• wenn Deutschland mit seinen Gaskäufen die Gaspreise auf den Weltmärkten so stark nach oben treibt, dass Pakistan auf Kohlekraft umsteigt,
• wenn wir energieintensive Industrien zu stark belasten und diese ihre Produktionsstätten ins Ausland verlagern,
• wenn strenge Flottengrenzwerte und Subventionen für E-Mobilität zwar die Emissionen im deutschen Verkehrssektor senken, dafür aber die Emissionen in anderen Sektoren (v.a. Strom) und Ländern (Produktion, Rohstoffe, Batterien etc.) erhöhen, oder
• wenn Länder weniger in die Emissionsvermeidung investieren, um sich gegenüber ambitionierten Vorreiternationen wie Deutschland Wettbewerbsvorteile zu sichern.

Die Bahn von innen anzuschieben kostet unnötig Kraft

Während die klimapolitische Eisenbahn in den vom Emissionshandel erfassten Sektoren zumindest in Deutschland und der EU auf dem richtigen Gleis ist und in die richtige Richtung fährt, kreisen die klimapolitischen Debatten und Anstrengungen darum, wie wir die Bahn von Innen am kräftigsten anschieben können. Durch die Parallelität der beiden Systeme entsteht im Zugabteil der gewissensberuhigende Eindruck, der Zug würde durch die Muskelkraft jedes Einzelnen angetrieben. Immense Kosten entstehen, weil Aktivisten, Politiker, Verbände und Wissenschaftler leidenschaftlich einzelne Techniken wie Windenergie, Elektromobilität oder Wärmepumpen voranbringen wollen, ohne auch nur einen Blick über den nationalen und sektoralen Tellerrand zu wagen. Die Frage, was die CO2-Vermeidung wo kostet, wird erst gar nicht gestellt. Subventionen verdecken das Preissignal. Im Ergebnis wird dort besonders viel gefördert, wo die Emissionsvermeidung am meisten kostet. Insgesamt fließen über das EEG mehr als 600 Milliarden Euro in den Ausbau von Windkraft und PV. Noch teurer ist die Förderung von Elektroautos. Rechnungen des Magdeburger Ökonomen Joachim Weimann zufolge wurde bis Ende 2022 jedes Elektroauto mit rund 20.000 Euro subventioniert, was Vermeidungskosten pro Tonne CO₂ von 2.000 bis 4.000 Euro entspricht.^[2] Wie Weimann schreibt, ist die Forderung nach Kosteneffizienz eine zutiefst ökologische Forderung. Es geht darum mit begrenzten Mitteln den größtmöglichen Klimaschutzeffekt zu erzielen und die Ressourcenverschwendung zu begrenzen.

Warum es auf den Politikstil und nicht auf den Lebensstil ankommt

Noch schwerer als der unnötige Wohlstandsverlust wiegt der unnötige Freiheitsverlust einer auf Symbole und nicht auf Wirkung ausgerichteten Klimapolitik. Öffentliche und private Debatten drehen sich häufig um den CO2-Abdruck vom Fliegen, des Sonntagsbratens oder des Fruchtjoghurts. Der Tagesschau ist es eine Meldung wert, mit welchem Verkehrsmittel Greta Thunberg reist, Spitzenpolitiker geben Tipps zum Stromsparen und zur wassersparenden Körperhygiene und bei ARD und ZDF endet die klimapolitische Erziehung nicht mit dem Kinderprogramm. Fragen des persönlichen Lebensstils werden politisiert, Fragen der politischen Regelsetzung personalisiert. Doch der Klimawandel wird nicht an der Wursttheke, im Badezimmer, im Heizungskeller oder im Reisebüro entschieden^[3], sondern in Beijing, Washington oder Mumbai.

Lebensstildebatten lenken von der eigentlichen Aufgabe ab, der sich die Politik mit aller Kraft widmen sollte: Weltweit verbindliche Bepreisungsregime voranzutreiben, die dafür sorgen, dass jeder Mensch auf der Welt für die Emissionen zahlt, die er verursacht. Das derzeitige Pariser Klimaregime ist macht- und kraftlos, weil es auf unverbindlichen Willensbekundungen beruht. Es passt in die deutsche Traumwelt, in der wir uns einreden, uns mit erneuerbaren Energien, Elektromobilität, Wasserstoff und Wärmepumpen selbst versorgen zu können. In Wirklichkeit wird Deutschland eher abhängiger vom Rest der Welt, etwa von den Kern- und Kohlekraftwerken unserer Nachbarländer oder den mineralischen Rohstoffen und Seltenen Erden aus China.

Was wäre, wenn Deutschland und die EU nur auf marktwirtschaftlichen Klimaschutz gesetzt hätten?

Wie Deutschland ohne planwirtschaftliche Klimapolitik aussehen würde, kann niemand genau wissen. Das ist ja das Schöne am marktwirtschaftlichen Entdeckungsverfahren: Welche Lösungen und Technologien sich am Ende durchsetzen, ist offen, wenn technologische Irrwege frühzeitig verlassen und durch bessere Lösungen ersetzt werden, die kurz zuvor noch niemand auf dem Zettel hatte. Unabhängig von den genauen Technologien lässt sich aber ein Bild zeichnen, wie Deutschland heute aussähe, wenn die Politik einen konsequent marktwirtschaftlichen Kurs verfolgt hätte:

• Den Deutschen wären unnötige Kosten erspart geblieben. Nach Berechnungen des Energy Modeling Forum (EMF) der Universität Stanford hat es die EU 2,2 Prozent des BIP gekostet, die Emissionen von 2008 bis 2020 um 20 Prozent zu senken. Hätte die EU nur auf den CO2-Preis gesetzt, wäre die Emissionssenkung für rund 1 Prozent des BIP zu haben gewesen.^[4] Andere Schätzungen gehen davon aus, dass Klimaschutz über das Instrument eines CO2-Preises weder Wachstum noch Arbeitsplätze kosten muss. Hätte in den letzten 20 Jahren allein der Preis bestimmt, wo wir Emissionen reduzieren, wären wir vielleicht schon längst aus der Kohle ausgestiegen. Ein hoher CO2-Preis macht CO2-intensive Technologien und Brennstoffe im Vergleich zu CO2-armen weniger attraktiv. Sie scheiden aus dem Markt aus, ohne dass es der in der Kohlekommission vereinbarten milliardenschweren Entschädigungen für die Energiewirtschaft bedarf. Statt Runden zu organisieren, in denen sich Umwelt- und Industrieverbände auf Kosten Dritter – der Steuerzahler – auf Ausstiegspfade einigen, würde der Markt für Emissionsrechte tatsächlich gesamtgesellschaftliche Kompromisse finden – denn in den Markt fließen das Wissen und die Präferenzen aller Bürger und Unternehmen ein („wisdom of the crowd“), und nicht nur die Präferenzen gut organisierter Interessen.

• Deutschland hätte ohne Kostentreiber wie die EEG-Umlage^[5] nicht die höchsten Strompreise der Welt und auch die Belastungen für den Staatshaushalt und damit für die Steuerzahler wären geringer. Wie hoch der Preis in einem alle relevanten Sektoren umfassenden, länderübergreifenden Emissionshandel läge, lässt sich nicht genau vorhersagen. Den Preis in einem freien Markt würden aber nicht die höchsten Vermeidungsgrenzkosten z.B. im deutschen Verkehrssektor, sondern die jeweils niedrigsten Grenzvermeidungskosten z.B. in polnischen Kohlekraftwerken bestimmen. Je mehr Länder und Sektoren in den Emissionshandel einbezogen werden, desto effizienter ist er.^[6] Steigt der Preis, wächst auch der Spielraum, die europäische Industrie und ärmere Haushalte zu entlasten. Statt wie bisher große Teile der Einnahmen aus dem Emissionshandel über Förderprogramme an Besitzer von PV-Anlagen, Wärmepumpen und E-Autos umzuleiten, könnte ein aus den Einnahmen der Emissionszertifikate finanziertes Pro-Kopf-Energiegeld die zusätzlichen Energiekosten für einkommensschwache Haushalte überkompensieren. Im internationalen Wettbewerb stehende Unternehmen könnten wie bisher Zertifikate zu einem günstigeren Preis erhalten, da der Ausgabepreis nicht über die klimapolitische Wirkung des Emissionshandels entscheidet. Die politisch gewollte Emissionsminderung stellt allein der Mengendeckel sicher. Bereits die glaubwürdige Ankündigung einer CO2-Bepreisung und die Erwartung hoher Preise in der Zukunft lenken die Investition hin zu CO2-armen Technologien. Es ist besser, zukünftige Investitionen mit einem glaubwürdigen Reduktionspfad langfristig zu lenken, als bereits getätigte Investitionen in Autos, Häuser oder Maschinen durch aktionistische Sofortprogramme und ordnungsrechtliche Eingriffe zu entwerten.

• Deutschland und die EU wären auf dem Weg zu einem globalen Klimaclub mit großen Volkswirtschaften wie den USA oder China weiter, wenn sie ihr politisches Gewicht nicht durch nationale Sonderwege und Pfadabhängigkeiten geschwächt hätten. Auch die Länder des globalen Südens könnten bereits Teil eines globalen Emissionshandelssystems sein, in dem sie ihre Emissionsrechte verbilligt oder kostenlos erhalten und an reichere Länder verkaufen, nachdem sie die günstigen Vermeidungsmöglichkeiten in ihrem Land genutzt haben. Bis ein globaler Emissionshandel etabliert ist, hätten Deutschland und die EU wie bereits die Schweiz Artikel 6 des Pariser Klimaschutzabkommens nutzen können, um Abkommen mit anderen Staaten zu schließen und die dort zusätzlich eingesparten Emissionen auf die eigenen Ziele anzurechnen. Im Ergebnis ständen in Deutschland weniger Photovoltaik- und Windenergieanlagen, in sonnenreichen und weniger dicht besiedelten Regionen dafür umso mehr.^[7]

• Die Deutschen könnten sich an ökologisch ehrlichen Preisen ausrichten, wenn die Emissionen an allen Stellen der Lieferkette über Länder- und Sektorgrenzen hinweg bepreist würden. Klimabewegte Verbraucher stünden nicht mehr vor der unlösbaren Aufgabe, die Auswirkungen ihrer Kaufentscheidungen auf die weltweiten CO2-Emissionen abzuschätzen, gleichzeitig hätten klimaunbewegte Verbraucher keine Möglichkeit mehr, die mit ihren Entscheidungen verbundenen Umweltkosten auf die Allgemeinheit abzuwälzen. Die Verbraucher könnten selbst entscheiden, ob sie angesichts steigender Preise ihren Fleischkonsum reduzieren, weniger fliegen oder ihr Verbrenner-Auto überdenken, statt sich solche Entscheidungen vom Staat vorschreiben lassen zu müssen.

• Sachlichere, transparentere und entpersonalisierte Debatten müssten sich nicht mehr um die Klimaneutralität von Städten, um Flugscham, um zum Selbstzweck erhobene Technologien und um Untergangsszenarien drehen, sondern um den Reduktionspfad des Mengendeckels im ETS, um die Höhe einer CO2-Kopfpauschale oder um die Ausgestaltung eines Grenzausgleichmechanismus. Ein solcher Grenzausgleich ist eine bürokratische Herausforderung für alle Beteiligten, aber er ist auf dem Weg zum globalen Emissionshandel und ehrlichen Preisen unverzichtbar. Zum einen gleicht er solange Wettbewerbsnachteile in Regionen mit hoher CO2-Bepreisung aus, solange noch nicht alle relevanten Länder einem Klimaclub beigetreten sind^.[8] Zum anderen ist ein solcher Grenzausgleich ein entscheidender Anreiz für Länder wie China oder Indien, sich einem Klimaclub mit CO2-Bepreisung anzuschließen.^[9] Sobald alle wesentlichen Länder Teil des Klimaclubs sind, bedarf es keiner Grenzausgleichabgabe mehr, sie schafft sich selbst ab.

• Mit transparenten Vermeidungs- und Klimaanpassungskosten könnten wir Ziele gegeneinander abwägen und teure Irrwege frühzeitig beenden. In den Ministerien müssten weniger Fachkräfte immer komplexere, von oben vorgegebene Energie- Mobilitäts- und Wärmewenden administrieren, in den Unternehmen und Behörden müssten weniger Mitarbeiter die wachsende Regulierung umsetzen, weniger Klima- und Energielobbyisten müssten um Fördergelder und Ausnahmeregeln streiten und die Wähler könnten entscheiden, wie viel ihnen effektiver Klimaschutz wert ist.

Fazit

Auch der marktwirtschaftliche Weg zur globalen Klimaneutralität kostet Kraft, Mühe und Wohlstand, doch einen günstigeren, effektiveren und freiheitlicheren Weg gibt es nicht. Gefragt sind Ökonomen, die Politik und Bürger vom marktwirtschaftlichen Klimapfad überzeugen und Politiker, die für diesen Weg national Mehrheiten gewinnen und international Allianzen organisieren. Sobald die Preise ökologisch ehrlich sind, passen Verbraucher unabhängig von ihrer Einstellung zum Klimaschutz ihr Verhalten und ihre Produktion effizient an, entwickeln Ingenieure neue Technologien und setzen Unternehmer diese in neue Geschäftsmodelle um. Staatlicher Dirigismus und immer mehr Vorgaben werden überflüssig. Wenn wir uns konsequent für den Weg der Klimamarktwirtschaft entscheiden, dann sollten wir ebenso konsequent den Weg der Klimaplanwirtschaft verlassen. Verfolgen wir beide Wege gemeinsam, addieren sich nur die Kosten der jeweiligen Wege, nicht aber ihr Nutzen.

Literatur:

Enninga, Justus und Ryan M. Yonk (2023): Achieving Ecological Reflexivity: The Limits of Deliberation and the Alternative of Free-Market-Environmentalism. Sustainability 2023, 15(8).

Frondel, Manuel (2019): Besser als eine CO2-Steuer: Opt-in in den Emissionshandel. INSM-Ökonomenblog.

Lomborg, Björn (2022): Klimapanik. Warum uns eine falsche Klimapolitik Billionen kostet und den Planeten nicht retten wird. Finanzbuchverlag.

Metcalf, Gilvert E. (2023): Five Myths About Carbon Pricing. NBER Working Paper 31104.

Quitzau, Jörn (2023): Effizienter Klimaschutz. Nicht mit dem Kopf durch die Wand. Wirtschaftliche Freiheit. Das ordnungspolitische Journal vom 13. April 2023.

Weimann, Joachim (2022): Leitlinien einer neuen Klimapolitik. Denkfabrik R21.

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[1] Vgl. Emissions-Gap-Report 2022.

[2] Zum Vergleich: Eine Tonne CO2 kostet im EU-ETS derzeit rund 100 Euro. Die Vermeidung einer Tonne CO2 kostet damit etwa 20-40mal weniger, wenn sie über den Kauf und der anschließenden Nichtnutzung eines EU-Emissionszertifikats erfolgt, als wenn sie über die Subventionierung eines Elektroautos in Deutschland erfolgt.

[3] Selbst wenn wir die Wasserbetteffekte ausblenden, bringen individuelle Verhaltensänderungen wenig. Der dänische Autor Björn Lomborg (2022, S. 109ff.) hat berechnet, dass es für einen Amerikaner den gleichen Effekt hat, jährlich für 2-Cent bzw. 1,50 Dollar im Jahr Zertifikate im Nord-Ost-Amerikanischen Zertifikatehandel RGGI zu kaufen wie konsequent Strom durch das Ausstecken von Ladekabeln zu sparen (2 Cent) bzw. konsequent auf Fleisch zu verzichten (1,50 Dollar).

[4] Vgl. hierzu auch Lomborg (2023, S. 133).

[5] Erneuerbare Energien begleiten zudem hohe Kosten für Stromleitungen und Offshore-Anbindungen, die Kosten des Ausgleichs täglicher Stromerzeugungsschwankungen und die Kosten für Back-up-Kapazitäten und Importstrom, um Dunkelflauten zu überstehen.

[6] Angesichts des verhältnismäßig kleinen Anteils des kritischen deutschen Verkehrssektors an den europäischen und weltweiten Emissionen hätte seine Aufnahme in den EU-ETS über die Opt-In Option nach Artikel 24 der EU-ETS Richtlinie kaum Einfluss auf den dortigen Preis.

[7] Weimann (2022) zufolge sind in Deutschland etwa ein Drittel aller Solaranlagen Europas installiert – bei einem Bevölkerungsanteil von 16 Prozent und relativ geringer Sonneneinstrahlung.

[8] Dazu sollten aber nicht nur wie beim geplanten EU-Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) nur Importe mit einem Grenzausgleich belegt werden, sondern auch Exporte vom CO2-Preis befreit werden.

[9] Wenn solche Länder sich einem Bepreisungsregime anschließen, können sie über die Einnahmen verfügen, statt sie als Zoll an die Länder im Klimaclub abzuführen.